El documento que presentamos pretende proporcionar elementos en relación a la regulación del derecho a la vivienda. Regulación que depende tanto del Gobierno Central como de la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Cádiz.
1) Introducción
Los índices de pobreza y exclusión social en la ciudad de Cádiz son los más elevados de todas las capitales andaluzas. Evidentemente es el grave problema del paro estructural el que está principalmente en el origen de la pobreza y la exclusión hiriente que sufre la población gaditana y que denuncian reiteradamente la Plataforma por el Derecho a una vivienda digna y todas las Asociaciones de la ciudad relacionadas con la atención y el socorro a las personas más desfavorecidas.
Quizás uno de los problemas más graves de exclusión social se relaciona con la vivienda en Cádiz, que ha llegado a niveles de “emergencia habitacional”. Vivienda considerada tanto en el derecho de acceder a la misma, como en el derecho a los suministros básicos de luz y agua.
2) La vivienda como Derecho.
En nuestro país el sector de la construcción ha sido y, en concreto la construcción de viviendas, un motor esencial de nuestra economía, se ha apostado por la producción masiva de viviendas en propiedad que nos ha llevado a un gran parque de viviendas vacías y a importantes sectores de la población sin poder acceder a una vivienda.
La situación mencionada se ha agravado en estos momentos de crisis económico-financiera, con un aumento constante de personas en situación de pobreza que no pueden acceder a una vivienda. La vivienda no puede seguir siendo considerada como un bien económico y sí ser considerada como un derecho, ha de ser un bien para la satisfacción de una necesidad que coadyuve a ser un factor de inclusión social.
Desde esta perspectiva, de la vivienda como un derecho, se desarrolla este documento incorporando su tratamiento en las distintas esferas de consideración: internacional, nacional, andaluz y municipal.
– Internacionalmente: la Declaración Universal de Derechos Humanos, Tratados y Pactos Internacionales reconocen el derecho de todos los ciudadanos a una vivienda digna.
– En España: la Constitución Española, en su art. 47, establece:
“Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo ese derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación….”
– En Andalucía: la aprobación de la Ley 1/2010 reguladora del derecho a la vivienda, pretende desarrollar la previsión constitucional, cuando, en su art.1, establece:
“La presente Ley tiene por objeto garantizar, en el ámbito de la comunidad autónoma el derecho constitucional y estatutario a una vivienda digna y adecuada, del que son titulares las personas físicas con vecindad administrativa en la Comunidad Autónoma de Andalucía en las condiciones establecidas en la misma. En el marco de las citadas condiciones, la presente Ley regula el conjunto de facultades y deberes que integran este derecho, así como las actuaciones que para hacerlo efectivo corresponden a las Administraciones Públicas Andaluzas…..”
Asimismo, la Ley, en su art.11, establece que la Junta de Andalucía elaborará el Plan Andaluz de Vivienda que será el encargado de concretar las políticas de vivienda y suelo precisas para el acceso a una vivienda y, en su art. 13 regula que los Ayuntamientos elaborarán y aprobarán sus correspondientes Planes Municipales de Vivienda y Suelo que determinarán las necesidades de vivienda de las familias residentes en el municipio, al objeto de concretar la definición y cuantificación de actuaciones protegidas que se deban promover y las soluciones e intervenciones públicas que se deban llevar a cabo.
En desarrollo de esas previsiones legales, por acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, en sesión celebrada el 2 de abril de 2013, se decide elaborar el Plan Andaluz de Vivienda y Suelo y mandata que su aprobación se efectúe en un plazo de nueve meses. Igualmente y respecto a la elaboración de los Planes Municipales, la mencionada Ley, en su disposición adicional segunda regula que en un plazo de dos años, desde su entrada en vigor, los Ayuntamientos deben aprobar los citados Planes. Las dos administraciones han incumplido la Ley.
Ante el importante número de viviendas vacías y ciudadanos sin vivienda, la Junta de Andalucía aprobó la Ley 4/2013 de medidas para asegurar la función social de la vivienda. En su exposición de motivos manifiesta que la función social de la vivienda configura el contenido esencial del derecho mediante la posibilidad de imponer deberes positivos a su titular que aseguren su uso efectivo para fines residenciales, de forma que se pueda atender a los más de 50000 andaluces solicitantes de una vivienda en alquiler.
Esta Ley define qué se entiende por vivienda deshabitada, modifica parcialmente algunos arts. de la Ley del derecho a la vivienda e incorpora dos nuevos títulos a la misma. El título VI de instrumentos administrativos para evitar la existencia de viviendas deshabitadas y el VII sobre el ejercicio de la potestad inspectora y sancionadora ante la tenencia de viviendas deshabitadas.
La Ley fue recurrida, por el Gobierno, ante el Tribunal Constitucional, provocando la suspensión de los aspectos más sustanciales de la misma: delimita el contenido del derecho de propiedad de la vivienda cuando está deshabitada dejando de cumplir su función; la definición de qué es una vivienda deshabitada; las infracciones graves por tener, una persona jurídica, una vivienda deshabitada y la facultad expropiatoria en determinados supuestos.
3) Plan Estatal de Vivienda 2013/2016.
Objeto: el Plan tiene por objeto regular el fomento del alquiler, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbana.
Programas: para conseguir el objetivo anterior se definen diversos programas a través de los cuales se conceden subvenciones para otras administraciones y/o ciudadanos.
Gestión del Plan: la gestión de los programas citados anteriormente se atribuye a la Junta de Andalucía, la misma ha de efectuarse con los criterios establecidos en el Plan y con lo acordado en el Convenio de Colaboración, suscrito el pasado mes de septiembre, entre el Ministerio de Fomento y la Consejería de Fomento de Vivienda. Posteriormente analizaremos el contenido del mismo.
Acuerdos con Ayuntamientos: el Plan establece que para financiar actuaciones contenidas en los programas de construcción de viviendas en alquiler o actuaciones de regeneración y renovación urbanas, se exige la suscripción de un acuerdo en el seno de las comisione bilateral entre el Ministerio de Fomento y la Consejería de Fomento y en ese acuerdo participará el Ayuntamiento en cuyo término municipal se ubique el ámbito de la actuación.
Programa de ayuda al alquiler de vivienda: es objeto del mismo otorgar ayudas a personas con escasos medios para que puedan acceder a una vivienda. En el Plan se establecen los requisitos que deben cumplir los solicitantes, la renta máxima del alquiler y la cuantía máxima de la subvención (2400€ anuales) que puede prorrogarse durante la vigencia del Plan. La convocatoria de ayudas la ha de realizar la Consejería de Fomento
Programa de construcción de viviendas en alquiler: es objeto del mismo otorgar ayudas para la construcción de viviendas en alquiler (22500€ por vivienda) sobre suelos o edificios de titularidad pública. El Plan contempla dos tipos de viviendas en alquiler, quienes pueden ser promotores de las mismas, condiciones que deben reunir los arrendatarios….., asimismo establece que las Comunidades Autónomas deberán remitir al Ministerio de Fomento las previsiones de las actuaciones que pretendan ejecutar en su territorio y la necesidad de un acuerdo con el Ayuntamiento en el ámbito de la Comisión Bilateral señalada anteriormente.
Programa de rehabilitación de edificios: es objeto del mismo otorgar ayudas para ejecutar obras de conservación y/o mejora de la calidad y sostenibilidad y/o mejora de su accesibilidad. El Plan define los requisitos que deben reunir los edificios, quienes pueden ser beneficiarios de las ayudas y una cuantía de la ayuda en función del tipo de obra que se pretenda ejecutar, con un tope máximo de 11000€ por vivienda. La Consejería de Fomento es la administración que debe efectuar la convocatoria de concesión de las ayudas, tramitarlas y concederlas.
Programa de regeneración y renovación urbanas: es objeto del mismo la financiación conjunta de obras de rehabilitación de edificios, urbanización de espacios públicos y edificación de edificios demolidos en ámbitos previamente delimitados, que debe comprender al menos a 100 viviendas. El Plan regula los requisitos de las actuaciones, ayudas máximas subvencionables, la previa aprobación del planeamiento urbanístico…… el envío de la propuesta por parte de la Consejería al Ministerio, así como la necesidad de un acuerdo con el Ayuntamiento en la Comisión Bilateral entre ambas administraciones
Programa de ciudades sostenibles y competitivas: es objeto del mismo la financiación de proyectos de especial trascendencia para mejorar barrios, centros y cascos históricos, renovación de áreas para sustituir infraviviendas….Los proyectos serán seleccionados por concurrencia competitiva previa convocatoria de la Consejería de Fomento.
4) Convenio de colaboración Ministerio-Junta.
Conforme al contenido del Plan Estatal, y para garantizar la ejecución de sus previsiones, se suscribe, el convenio de colaboración entre ambas administraciones. En el mismo se contemplan los presupuestos previstos para los distintos programas del Plan Estatal, los criterios y procedimientos que se han de seguir para su cumplimiento……
Respecto a su financiación, el Ministerio aporta 135M€ para actuaciones correspondientes al periodo de vigencia del Plan Estatal 2013/2016, el resto, hasta 455M son para financiar actuaciones correspondientes a anteriores planes de viviendas. La Consejería aporta 41M€.
En el cuadro económico que se adjunta, se prevén partidas presupuestarias para las anualidades 2014/2016, su distribución por programas y la aportación que cada administración realiza a los diferentes programas. En el mismo no se contempla la financiación para la construcción de viviendas en alquiler, la aportación de la Junta de Andalucía se destina íntegramente a los programas de fomento de la rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbana, no figurando cantidad alguna para el programa de ayudas al alquiler de viviendas, que se financia al 100% con la aportación estatal.
Respecto a lo señalado anteriormente, el Convenio prevé la posibilidad de reajuste presupuestario entre los distintos programas sin que se pueda alterar la aportación total del Ministerio.
5) Plan Andaluz de vivienda y suelo
Como se ha citado anteriormente, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, en sesión celebrada el 2 de abril de 2013, acordó formular y aprobar el Plan Andaluz de vivienda y suelo.
Pese a que aún no haya sido aprobado, en la web de la Consejería de Fomento y Vivienda se han publicado textos del borrador del citado Plan, tanto el que se sometió a un proceso de alegaciones como el que contenía el borrador de Decreto de aprobación del mismo, este fue retirado de la web en el pasado mes de octubre.
En su preámbulo tras denunciar el proceso urbanístico de crecimiento extensivo de las ciudades andaluzas y la ingente producción de viviendas, diagnostica la nueva situación del sector vivienda y concluye con programas que desarrollan objetivos de fomento del alquiler y la rehabilitación del parque de viviendas de titularidad pública y privada.
Igualmente cita que más de 108000 andaluces están inscritos en los Registros Municipales de Viviendas Protegidas y que de ellos, más de 78000 son menores de 35 años, mientras que cerca de 19000 son mayores de 50 años. En cuanto al IPREM, el 60% de los inscritos tienen ingresos inferiores a una vez el IPREM y solo el 5% supera el 2,5 % el IPREM. En función de estos datos menciona entre sus prioridades la atención a los sectores más vulnerables de la población.
Desconociéndose cual sea el contenido del Plan Andaluz que definitivamente se apruebe, y las previsiones presupuestarias para la consecución de los objetivos que contenga, es difícil hacer valoraciones sobre el mismo. No obstante se ha de resaltar la necesidad imperiosa de su aprobación para la ejecución de las políticas de facilitar el acceso a la vivienda a los sectores más vulnerables y, más aún, con el escaso presupuesto destinado a ello en el Convenio de Colaboración citado anteriormente.
No obstante ello y en relación a la ciudad de Cádiz se ha de citar que, de mantenerse el contenido del borrador citado, se suprimirían las Áreas de Rehabilitación del Centro Histórico de Cádiz y la de El Cerro del Moro. Igualmente se sustituye el contenido del programa de eliminación de infravivienda aplicado en la ciudad de Cádiz, y se define, en sus arts. 66 a 69, un programa de eliminación de infraviviendas previa convocatoria pública de la Consejería de Fomento a los Ayuntamientos. De concurrir a la convocatoria y ser seleccionado, el Ayuntamiento de Cádiz sería gestor del mismo con los criterios y financiación que figuran en los artículos anteriormente citados.
6) Plan Municipal de Vivienda y Suelo
Como se ha citado anteriormente, la Ley 1/2010 del Derecho a la vivienda, establece que los Ayuntamientos debían aprobar, en el plazo de dos años desde su entrada en vigor, los Planes Municipales de Vivienda y Suelo, precepto prácticamente incumplido por todos los Ayuntamientos de Andalucía.
Pese al incumplimiento, es preciso destacar la importancia de su redacción y aprobación pues, como dice la propia Ley y el borrador del Decreto del Plan Andaluz, los mismos son los que deben analizar y diagnosticar la situación de las viviendas en cada ciudad y, en consonancia con ello, formular las propuestas precisas para facilitar el acceso a una vivienda de sus ciudadanos.
El conocer qué sucede en cada ciudad y qué propuestas se formulan es imprescindible para una intervención conjunta de las tres administraciones, Central, Autonómica y Municipal, que tienen una corresponsabilidad en la solución a los graves problemas de exclusión social que provoca el no tener acceso a una vivienda digna.
