En las relaciones internacionales, aunque no únicamente, cuando un Estado se enfrenta a una emergencia, suele improvisar; busca ayuda pidiendo amparo a las autoridades nacionales de otros Estados, que, en virtud de un principio de derecho internacional de cooperación, deben hacer todo lo posible por ayudar.
Cuando, por el contrario, la cuestión deja de ser una emergencia y se convierte en algo estructural, sería bueno que el Estado en cuestión aprendiera a tratar la cuestión sin tener que externalizarlo necesariamente.
En concreto, la gestión de los flujos migratorios son parte integrante de la historia italiana y, más en general, de la UE. Por lo tanto, si no puede esperarse un esfuerzo en solitario por parte de Italia, es necesario un compromiso colectivo para gestionar el fenómeno por parte de toda la Unión Europea.
Sin embargo, ante un hecho que impregna la actualidad y la política comunitaria desde hace varios años, la solución que ha presentado el gobierno italiano se perfila, una vez más, como la externalización.
¿Cómo? A través de la creación de nuevas CPR -centros de internamiento por sus siglas en italiano- en territorio albanés.
En concreto, el 6 de noviembre de 2023 el primer ministro albanés, Edi Rama, y la primera ministra italiana, Giorgia Meloni, se reunieron en Roma para firmar un protocolo de acuerdo sobre la gestión de los flujos migratorios.
Antes de analizar el contenido del acuerdo, es necesario tener claro qué son los CPR, acrónimo de Centros de Permanencia para la Repatriación, así denominados desde 2017, antes llamados Centros de Residencia Temporal, luego Centros de Identificación y Expulsión.
¿Para qué sirven los CPR? Los CPR Son lugares donde se detienen a las personas extranjeras a la espera de que se cumplan las órdenes de expulsión. Estas medidas pueden venir determinadas por la existencia de diversos supuestos, como la denegación de la solicitud de asilo o la comisión de determinados delitos (para ver los supuestos que pueden generar una medida de expulsión, véase el artículo 13 del Decreto Legislativo 286 de 1998).
En particular, el artículo 14 del Decreto Legislativo nº 286 de 1998 dispone que en caso de imposibilidad de ejecución inmediata de la expulsión mediante acompañamiento a la frontera o rechazo, «debido a situaciones transitorias que dificulten la preparación de la repatriación o la ejecución de la expulsión, el Questore ordena que el extranjero sea retenido durante el tiempo estrictamente necesario en el centro de repatriación más cercano».
El mismo artículo exige que se respeten las condiciones en el interior de los CPR «para garantizar un nivel sanitario y de alojamiento adecuado» y, sobre todo, que se garantice «el pleno respeto de la dignidad humana». Precepto que resulta difícil creer por la existencia de imágenes y vídeos (publicados por ejemplo por páginas de instagram como NOAICPR) que atestiguan las condiciones reales en las que viven las personas migrantes en los CPR[1].
La duración de la estancia en estas «prisiones administrativas» debe ser normalmente de tres meses, prorrogables por un máximo de 18 meses en total. Los CPR son, por tanto, centros de detención administrativa, de privación de libertad, que se diferencian de las prisiones porque estas últimas son instituciones de derecho penal que tienen como fin último la reeducación del detenido para su futura reinserción en la sociedad.
Por contra, el único objetivo de los CPR no es la reeducación ni la reinserción, sino esperar el momento en que sea posible efectuar la expulsión. Otro hecho a tener en cuenta es que el gobierno Meloni con la nueva ley de presupuestos ha previsto para 2024 un aumento de los fondos para los CPR de unos 14,39 millones respecto a 2023.
En este contexto encaja el nuevo memorando de entendimiento entre Italia y Albania sobre la gestión de los flujos migratorios, un acuerdo que, como dice la primera ministra Giorgia Meloni, «enriquece una amistad histórica», la que existe con Albania, un país que aún no es miembro de la UE, pero que es candidato a serlo. Tampoco es casualidad que el primer ministro italiano la defina como amiga no sólo de Italia, sino también de la Unión Europea, comportándose «exactamente como si ya fuera un miembro de hecho de la Unión».
Según el primer ministro italiano, el protocolo nace de una consideración de fondo compartida: la inmigración ilegal masiva es un fenómeno que la Unión Europea por sí sola no puede gestionar y, por lo tanto, la cooperación entre Estados comunitarios y extracomunitarios podría ser decisiva.
Ahora bien, veamos en qué consiste el acuerdo. En dos palabras, Albania dará a Italia la posibilidad de utilizar algunas zonas del territorio albanés donde Italia podrá construir, a sus expensas y bajo su jurisdicción, dos instalaciones en las que instalar centros para la gestión de inmigrantes irregulares.
Éstos podrán recibir inicialmente hasta tres mil personas, que permanecerán en ellos el tiempo necesario para poder concluir rápidamente los procedimientos de tramitación de las solicitudes de asilo y, eventualmente, de repatriación.
El Primer Ministro italiano estima que las personas no permanecerán más de los 28 días necesarios, según el nuevo procedimiento acelerado, para la evaluación de la solicitud de asilo. Esto supondría un flujo total de 36.000 inmigrantes anuales en territorio albanés. El Primer Ministro recuerda, en declaraciones a la prensa, que estos nuevos centros no acogerán a menores, mujeres embarazadas y otras personas vulnerables. Sin embargo, examinando el texto del protocolo no se menciona tal exención.
Lo que parece es que se pretende crear una suerte de «enclave italiano» dentro del territorio albanés.
De hecho, la jurisdicción dentro de estos centros será italiana y las instalaciones serán gestionadas por las autoridades italianas competentes de acuerdo con la legislación italiana y de la UE.
En el puerto de Shengjin -Italia- se realizarán de los procedimientos de desembarco e identificación. Aquí se instalará un primer centro de recepción donde se llevará a cabo una primera actividad de control, mientras que en otra zona más al interior se construirá una segunda estructura (modelo CPR) para los procedimientos posteriores. Albania, por su parte, tendrá que ocuparse exclusivamente de la seguridad y la vigilancia del perímetro exterior de las instalaciones.
Las autoridades albanesas sólo podrán acceder al interior de las instalaciones con el consentimiento del responsable italiano de las mismas. Como se señaló durante la declaración a la prensa del Primer Ministro Meloni, el protocolo delinea un marco político y jurídico que posteriormente deberá aplicarse con disposiciones reglamentarias y actividades destinadas a establecer las instalaciones en territorio albanés, que en cualquier caso se espera que estén operativas a partir de la primavera de 2024.
Lo que se podría pensar es que el acuerdo no es sólo un instrumento de agradecimiento de Albania a Italia, que acogió a más de veinte mil albaneses en los años noventa, sino también un medio utilizado por Albania para acelerar su entrada en la UE, colocándose ante las instituciones comunitarias como colaborador necesario en la «lucha contra la inmigración ilegal».
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[1] La sentencia nº 26801 del 14/0972023 el Tribunal de Casación confirmó las condiciones inhumanas y degradantes de las personas detenidas en el CPR de Bari (Apulia).
Versión original en Italiano: https://www.apdha.org/cadiz/wp-content/uploads/italia-albania-accordo-VI.pdf
