Artículo de opinión de Juan Francisco Pérez Hermosilla.
Graduado en Derecho y en Ciencias Políticas. Abogado.
Activista y voluntario en APDHA
REFLEXIONES JURÍDICAS ACERCA DEL ENCAJE LEGAL DEL INTERNAMIENTO EN EL CIE
La potestad legal de aplicar una privación temporal de libertad como instrumento para asegurar la eficacia y la ejecutividad de un acto o resolución de carácter administrativo – como es el caso de las expulsiones, devoluciones y los retornos que se pretenden garantizar con esta medida de internamiento en el CIE – es una cuestión bastante controvertida sometida a una constante e incesante discusión y debate.
No obstante, a pesar de que desde un enfoque ético, político y social la persistente denuncia de situaciones de vulnerabilidad e inseguridad jurídica en el interior de estos establecimientos hacen cuestionar la legalidad de la existencia e implementación de estos métodos de control migratorio, resulta que si atendemos al criterio jurisprudencial consolidado sobre esta polémica, podemos comprobar que el Tribunal Constitucional ya se pronunció acerca de este asunto en su archiconocida STC 115/1987 de 7 de julio[1], en el sentido de decantarse por considerar el pleno encaje constitucional de esta figura.
Por un lado, esta postura no viene sino a confirmar de forma solemne lo que a todas luces es una tendencia sistemática en la operatividad del derecho de migración y extranjería, que acostumbra a establecer absolutos regímenes de excepción legal cuando se trata de aplicar políticas de control migratorio que priorizan valores como la “seguridad”, la “estabilidad interna” y el “orden público”. Aplicando medidas completamente desproporcionadas que causan el debilitamiento de una de las garantías más esenciales que establece nuestro ordenamiento jurídico y uno de los pilares fundamentales sobre las que se asienta nuestro auto-reconocimiento como un Estado social y democrático de Derecho, el respeto de los derechos fundamentales y las libertades públicas de las personas frente a la injerencia de los poderes del Estado.
Así pues, los principales motivos que llevaron al máximo intérprete de la Constitución a fundar este criterio están basados en aspectos estrictamente teóricos circunscritos al plano del derecho positivo, de manera que su fallo se limitó a apreciar que esta previsión normativa fuera respetuosa con el principio de legalidad. Ciertamente esa es la función encomendada al Tribunal Constitucional en lo que respecta a la resolución de los recursos de inconstitucionalidad – ejercer un control de la legalidad constitucional de los preceptos que se impugnan -, pero como veremos a continuación, es precisamente esa desconexión de los órganos de la justicia con la realidad fáctica en la que se cumplen estos internamientos la que continúa perpetuando la vigencia de los CIE.
De este modo ocurre, por ejemplo, respecto a la condición que remarcó el Tribunal Constitucional por la cual la legalidad constitucional de los internamientos en los CIE se supedita a que esta privación de libertad se practique en “establecimientos de carácter no penitenciario”, requisito que viene precisamente apuntado en el mismo artículo 1.3 del Reglamento de funcionamiento y régimen interior de los CIE (Real Decreto 162/2014, de 14 de marzo) [2]. Cuando precisamente las labores de inspección y supervisión que realizan los Jueces de Control de Estancia, la Fiscalía, el Defensor del Pueblo y las organizaciones de defensa de los derechos humanos han evidenciado históricamente que el estado que presentan estos centros de retención, tanto por la insuficiente regulación del régimen interno como por la deficiente dotación de recursos, son considerablemente peores que los de las prisiones de este país.
Si acaso fuera necesario, en este punto voy a valerme de un argumento de autoridad extraído de las muchas y célebres valoraciones expuestas por el juez D. Ramiro García de Dios a este respecto, por cuanto, basando su argumento en su reconocida experiencia ejerciendo como Juez de Control de Estancia del CIE de Aluche entre los años 2009-2018, ha expuesto en reiteradas ocasiones que: “aun cuando son definidos como establecimientos públicos de carácter no penitenciario, lo cierto es que desde la doctrina jurídica, y desde multitud de analistas, y de prácticamente todas las ONGs y asociaciones de ayuda y defensa de los inmigrantes, se ha considerado con sólidos y fundados argumentos que los CIE son de peor condición que los centros penitenciarios, hasta el punto de que un gran número de autores los definen como cárceles controladas por agentes de policía armados y sostenidos en un modelo policial autoritario que va configurando un espacio de sufrimiento para las personas internadas y un espacio de opacidad e impunidad”[3].
Asimismo, otra de las hipotéticas garantías que sostienen la legalidad de practicar un internamiento es la necesidad de que la disponibilidad sobre la pérdida de libertad provenga de una decisión judicial, a pesar del carácter administrativo de la expulsión, la devolución o el retorno que se pretenda efectuar. Por tanto, el acto que autorice la privación temporal de libertad deberá emitirse en forma de auto y exigirá la intervención del Juzgado de Instrucción donde se haya practicado la detención. Pues, en todo caso, la privación de libertad de una persona como forma de limitar el goce de un derecho fundamental, debe de ser una materia disponible exclusivamente por un órgano judicial, como garantía del cumplimiento del artículo 17 y 25 de la CE que consagra la imposibilidad de que la Administración pueda imponer una sanción que directa o indirectamente implique una privación de libertad.
No obstante, a pesar de que ya resulte por sí mismo llamativo el hecho de que se haya dispuesto esta artificiosa intervención del orden judicial penal para salvar la legalidad del internamiento, como tendremos ocasión de comprobar en adelante, si bien en un plano abstracto esta intervención judicial resulta una garantía para la legalidad del internamiento, un análisis de la realidad nos evidencia que esta protección no resulta suficiente para evitar la adopción de estas desproporcionadas medidas, causantes a su vez de situaciones de vulneración sistemática de derechos.
Pues bien, si como hemos venido comentando a lo largo de este artículo entendemos que el internamiento en el CIE es una medida cuya función es asegurar la deportación de una persona, es también comprensible que aquello que se pretende garantizar en todo caso es la presencia física de la persona para su puesta a disposición ante las autoridades. Por lo tanto, las limitaciones que se autoricen sobre los derechos fundamentales de la persona solo deben afectar a aquellos que sean indispensables para prevenir este resultado, de este modo, el auto de internamiento solo podrá privar temporalmente al afectado de su derecho a la libertad, entendida esta en su faceta de libertad ambulatoria o de movimiento.
Por supuesto, la relación especial de sujeción y dependencia que se establece entre una persona privada de libertad y la Administración que gestiona el centro, hace que la garantía del resto de derechos fundamentales que no deben resultar afectados por el internamiento quede esencialmente mediatizada por su actividad. Siendo precisamente por ello que, para comprometerse a velar por la legalidad del internamiento, se establecieron unas normas – las incluidas en la Ley de Extranjería (arts. 62 bis – 62 sexies) y en el Reglamento de funcionamiento y régimen interno de los CIE – cuyo cumplimiento hace que esta medida responda a las exigencias de instrumentalidad y proporcionalidad de las que pende su licitud.
En este sentido, nos encontramos de nuevo con unas garantías de legalidad que sólo se expresan desde un plano formal, pues, aparte de la reiterada denuncia de las carencias que presenta esta regulación debido a la insuficiencia normativa[4], el estudio de la realidad que aqueja a los CIE nos demuestra que las infracciones de la legalidad en este sentido son algo sistemático y persistente en la práctica habitual de estos centros.
A este respecto, de la tan acuciada tendencia de los CIE a presentar una total inadecuación y deficiencia en los recursos y medios dispuestos en su funcionamiento, considero oportuno hacer referencia a los ilustradores pronunciamientos expuestos por el Juzgado de Instrucción nº 8 de Las Palmas de Gran Canaria, en su Auto de 15 de julio de 2015 referido al CIE de Barranco Seco. Pues el Juzgado, tras poner de manifiesto las nefastas condiciones que presentaba el establecimiento para el cumplimiento de su función, dedicó su parte dispositiva a exponer de qué manera estas infracciones de la normativa producían efectos perjudiciales para la efectividad de los derechos fundamentales de los internos.
La concluyente postura del Juzgado ha venido a determinar que el hecho de que el funcionamiento del CIE de Las Palmas se efectúe con total inobservancia de las normas que lo regulan suponen, a su vez, una vulneración y/o limitación del estatuto jurídico del interno. Así pues, este pronunciamiento nos sirve para sostener el siguiente razonamiento jurídico: en caso de que la actuación negligente en la gestión de los CIE sea causa de infracciones del ordenamiento jurídico que afecten a las normas de funcionamiento interno de los CIE, si precisamente vulneran las exigencias legales que han sido dispuestas para velar por la eficacia de determinados derechos en su interior – tales como la salud, la asistencia médica, la asistencia social y cultural, la tutela judicial efectiva, los medios de defensa, la integridad física y moral, la intimidad, el secreto de las comunicaciones, a la información, etc. – , estos incumplimientos son constitutivos de una violación del estatuto jurídico de la persona que hacen que el estado de estos establecimientos no sea idóneo para practicar el internamiento.
Por lo tanto, esta situación en la que el funcionamiento del régimen interno de los CIE no se ajusta a los requisitos que amparan su legalidad, por cuanto es provocadora de perjuicios a los derechos fundamentales del interno que no deben quedar afectados por la medida cautelar, supone que el internamiento se ejecute en condiciones que lo hacen inconstitucionalidad. Todo ello por cuanto la capacidad legal de aplicar este internamiento responde a la función cautelar de asegurar una expulsión, limitando su potestad restrictiva a la privación del derecho a la libertad, de manera que la lesión de otros derechos no se encuentra amparada constitucionalmente.
Habida cuenta del estado tan lamentable que presentan los CIE, una vez constatadas las verdaderas situaciones de vulnerabilidad en las que se practica la privación de libertad a los allí internos, no queda por más que aseverar que las condiciones actuales de estos establecimientos los hacen completamente inidóneos para cumplir los fines preventivos que amparan constitucionalmente su funcionalidad instrumental. De este modo, si confirmamos esta total inadecuación del personal y de los medios y métodos destinados a la gestión del funcionamiento de los CIE, y sostenemos a su vez que, estos desajustes en el régimen interno son en sí mismos constitutivos y, a veces también, generadores de frecuentes infracciones del ordenamiento jurídico constitucional y administrativo, no queda por más que afirmar que los CIE, al no estar sujetos a sus normas de regulación, no garantizan que las medidas cautelares que se cumplen en su interior se ajusten a los requisitos que sostienen su legitimidad jurídica[5].
En virtud de todo lo expuesto, en el contexto actual, en el que todavía no se han implementado los recursos y mecanismos apropiados para asegurar que esta medida cautelar “administrativa” se puede practicar en condiciones mínimas que garanticen la dignidad y seguridad de las personas internas, los CIE deberían de proceder a su cierre y dejar de ser utilizados hasta que no cuenten con los requisitos exigidos para ello.
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[1] En ese entonces, el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Defensor del Pueblo se refería al artículo 26.2 de la ya derogada Ley orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, por cuanto fue el primer precepto del derecho interno español dedicado a establecer la posibilidad de efectuar un internamiento como medida cautelar y preventiva durante la sustanciación o ejecución de un expediente de expulsión.
[2] Este requisito viene exigiéndose precisamente porque nuestro ordenamiento jurídico ha configurado el internamiento en el CIE como una medida preventiva, que tiene como fin asegurar la presencia del interesado para proceder a su desplazamiento fuera del país, de manera que la adopción de esta medida no responde a un carácter punitivo ni sancionador. Razón por la cual, la expresa referencia a que la naturaleza jurídica de estos centros impide que tengan carácter penitenciario, nos hace inferir que las condiciones que deben de presentar estos establecimientos deben de ser considerablemente más adecuadas para el desarrollo personal de los internos y para garantizar el goce de sus derechos fundamentales.
[3] García de Dios, Ramiro. (2015). “Los juzgados de control del Centro de Internamiento de Extranjeros de Madrid: creación, trayectoria y retos”, cit., pág. 276. Texto incluido en la obra colectiva coordinada por Margarita Martínez Escamilla «Detención, internamiento y expulsión administrativa de personas extranjeras».
[4] Sobre esta cuestión, resulta muy ilustrativo hacer alusión al voto particular emitido por el Magistrado Don Pablo Pérez Tremps en la STC (Pleno) nº 17/2013 de 31 enero (RTC 2013\17), que al respecto de la norma del artículo 62 quinquies de la Ley de Extranjería expuso: “la falta de calidad de Ley es tan abrumadora en este caso que hubiera debido determinar una declaración inconstitucionalidad del precepto por vulneración del art. 18.1 CE”. Todo ello por cuanto a pesar de que las medidas de seguridad estén previstas en el Reglamento CIE, al ser una materia que afecta al derecho a la intimidad de las personas es una materia cuya regulación debe de establecerse por medio de Ley Orgánica.
[5] “Transcurridos casi treinta años desde dicho pronunciamiento, la doctrina del tribunal no ha sido aplicada en toda su extensión por parte de los distintos organismos con competencias en el internamiento de extranjeros. Por eso, desde 1987, el principal empeño del Defensor del Pueblo en esta materia ha sido el de comprobar la efectividad del control judicial y recordar a la Administración que estos centros no tienen carácter penitenciario, por lo que se ha de extremar el celo a la hora de regular las condiciones de vida de las personas en ellos internadas”. Véase Informe Anual 2016 y debates en las Cortes Generales, I. Informe, pg. 262.